REGARDS SUR LES QUESTIONS DE NATIONALITE

MIGRATIONS SOCIETE N°80 mars-avril 2002

 

Nationalité : une législation de circonstance ?

 

La lecture de ce dossier sur le code de la nationalité dans 6 pays de l'Europe occidentale et l'article sur la plurinationalité permettent plusieurs constatations. Alors que la nationalité dans le discours politique paraît souvent comme une notion sacré, immanente, ahistorique, la législation sur les conditions d'attribution ou d'acquisition peut varier fortement d'un pays à l'autre, voire dans un même pays en fonction des circonstances, mettant ainsi en relief la relativité de la notion de "nationalité". Cependant, delà des différences de cultures, de traditions nationales qui demeurent fortes, la convergence des circonstances entraîne des convergences d'évolution dans les législations. Toutes sont faites d'un mélange de droit de la filiation et de droit de la résidence dans des proportions variables en fonction des conditions : dans les pays d'émigration le droit du sang règne de façon presque exclusive, dans les pays d'immigration le droit du sol joue, en général, un rôle plus important mais qui peut être réduit lorsque la population étrangère devient relativement plus nombreuse.

 

Deuxième constatation : les circonstances démographiques ayant beaucoup changé depuis la Seconde Guerre mondiale, des législations qui n'avaient pas bougé, quelquefois depuis longtemps, ont été modifiées à plusieurs reprises de façon à répondre aux nouveaux besoins.

 

Par ailleurs, parmi les pays traités dans notre dossier, 2 pays traditionnels d'immigration ont curieusement suivi des évolutions particulières : si la France a depuis longtemps intégré à son droit de la nationalité un certain degré de droit du sol qui augmente progressivement, elle a connu à la suite de certaines aigreurs coloniales une tentative de marche en arrière qui n'a abouti que partiellement et temporairement. En Suisse, si le débat a été lancé au début du siècle, le progrès a été rendu difficile par l'obligation de tenir compte des pouvoirs respectifs en la matière des communes, des cantons et de la fédération. Il semble cependant que la loi de 1952 soit en passe d'être révisée pour faire une place plus importante du droit du sol.

 

Dans les autres pays le droit du sol prend de plus en plus de place. Tous les pays ont pris conscience qu'ils ne pouvaient laisser se constituer sur leur territoire des populations de plus en plus nombreuses d'étrangers surtout lorsque la croissance démographique endogène est en panne. Sans le dire ou en le disant, tous ont trouvé la même solution : " Il n’y a qu’un seul moyen d’assurer à la Suisse un recrutement suffisant de la population nationale, c’est de prendre les étrangers et d’en faire des Suisses ". Avec des conditions particulières. Ainsi la place du mariage dans l'obtention de la nationalité en Italie. Ainsi surtout, l'instauration d'un droit à la nationalité qui a été instauré en Belgique. En effet, au bout de 7 ans de présence légale, le résident étranger peut obtenir la nationalité belge par simple déclaration avec comme seule opposition possible celle du Parquet à cause de sa conduite. Plus question de degré d'intégration… Mais cette loi rencontre des difficultés dans son application.

 

Faciliter l'acquisition de la nationalité pour les résidents étrangers entraîne l'apparition d'une situation de plus en plus fréquente : l'existence de personnes ayant deux ou plusieurs nationalités. Aux yeux de certains cela fait désordre surtout si on attache à la notion de nationalité une mystique, une fidélité, une loyauté : "On ne peut pas servir deux maîtres". Les législateurs ont donc essayé de mettre des obstacles à ces multiples appartenances, soit en décrétant que le nouveau national doit renoncer à sa nationalité d'origine, soit en signant des conventions entre pays pour réduire ces cas de nationalités multiples. Mais cette volonté rencontre des obstacles de taille : tout d'abord le peu d'empressement à appliquer les dispositions arrêtées dont font preuve les Etats contractants eux-mêmes qui veulent bien que les autres Etats abandonnent le pouvoir qu'ils croient avoir sur leurs ressortissants mais renoncent difficilement au leur. Surtout, du fait que les conventions, les législations touchent essentiellement les acquisition volontaire de nationalité mais peuvent difficilement être invoquées quand l'attribution de la nationalité est le fait de deux législations ne faisant pas intervenir la volonté de l'intéressé : comment faire renoncer à la nationalité des parents attribuée par le droit du sang ou à la nationalité du lieu de résidence attribuée par le droit du sol ? Ou d'une double filiation, comment obliger une personne à choisir entre la nationalité du père ou celle de la mère ?

 

La Convention de Strasbourg de mai 1963 sur la réduction des cas de pluralité de nationalités et sur les obligations militaires, en cas de pluralité de nationalités - traité de réciprocité - ne peut s'appliquer qu'aux ressortissants des Etats contractants. Il est d'ailleurs paradoxal que ce traité soit signé essentiellement par des pays de l'UE qui ont créé la même citoyenneté au niveau de l'UE (12 sur 13 sont membres de l'UE). Cette convention n'intéresse qu'une minorité de binationaux. Sont complètement exclus de son champ d'application tous les enfants nés de "couples mixtes" dont l'un des membres est un ressortissant d'un pays qui n'est pas partie prenante à cette convention. Par exemple, près de la moitié des Français de l'étranger sont des binationaux !

Malgré une convergence des Codes de la nationalité vers un peu plus de droit du sol, leur diversité entraîne des possibilités d'attribution ou d'acquisition de nationalité bien différentes d'un pays à l'autre. Cette diversité rend difficilement comparables tous les chiffres rendus publics dans les différents pays. Ainsi comment comparer le pourcentage de résidents étrangers en France et en Suisse quand dans le premier cas, les jeunes nés sur le territoire national sont français à la naissance (double droit du sol) ou le deviennent à la majorité (simple droit du sol) alors que les résidents étrangers dans la même situation en Suisse, demeurent étrangers ? Cela rend même difficilement comparable des données telles que le taux de naturalisation (nombre de naturalisés par rapport nombre de résidents étrangers présents sur le territoire). Ce taux dépend de la législation sur les naturalisations mais aussi du fait que certains qui ont automatiquement la nationalité ici, doivent la demander là !

Une affirmation, jamais accompagnée de preuves chiffrées, mais souvent entendue à l'Assemblée nationale française lors du débat sur le droit de vote des résidents étrangers aux élections municipales, mérite d'être discutée : la France n'a pas besoin de donner le droit de vote car elle permet largement les naturalisations (1). Selon ce raisonnement, les pays qui facilitent le droit de vote des résidents étrangers seraient ceux qui ferment l'acquisition de la nationalité et inversement. Or la lecture de notre dossier montre que le taux de naturalisations aux Pays-Bas est nettement supérieur à celui de la Belgique, bien que les Pays-Bas aient accordé le droit de vote aux élections municipales. Toutefois, la Belgique a désormais le Code de la nationalité le plus libéral des pays étudiés : espérons que, en matière de croit de vote, elle franchira le pas en 2002. Elle suivrait en cela les Pays-Bas qui, au début des années 80, ont modifié et leur code de la nationalité - permettant alors aux jeunes nés sur le territoire d'obtenir la nationalité à leur majorité par simple déclaration - et leur code électoral avec l'attribution du droit de vote aux élections locales. En Suisse, si le taux de naturalisations a fortement augmenté, il reste cependant bien inférieur à celui des Pays Bas alors que le Code de la nationalité suisse ne fait pas encore de place au droit du sol et que le droit de vote n'est pas reconnu aux étrangers dans l'ensemble des cantons. Il semble que l'on pourrait dire plutôt que les pays "ouverts" dans le domaine de la naturalisation le sont aussi en matière de dissociation des notions de nationalité et citoyenneté.

 

Reste que ces quelques articles qui constituent notre dossier ne donnent qu'un aperçu des législations européennes sur le droit de la nationalité. On sait, par exemple, que l'Allemagne, suivant l'évolution générale vers plus de droit du sol, a récemment modifié sa législation sur la nationalité qui datait de 1913 ; que le RU a une législation qui fait une large place au droit du sol. De plus, d'autres Etats avec d'autres traditions sont candidats à l'UE… Nous regrettons vivement que les chercheurs que nous avions sollicités pour analyser la situation dans les différents pays n'aient pas été en mesure d'enrichir le présent dossier de leur contribution. Nous espérons que ce n'est que partie remise et que, bientôt, les lacunes seront comblées.

 

L'évolution de l'UE et la citoyenneté de l'UE poseront chaque jour davantage la nécessité d'une harmonisation des Codes de la nationalité des pays membres. Elles devraient aussi à faire réfléchir sur la notion même de nationalité. L'UE va-t-elle évoluer vers la création d'une supra-nationalité européenne avec une citoyenneté de l'Union européenne exercée par les seuls résidents ayant la nationalité de l'un des Etats constitutifs ? Ou s'achemine-t-elle vers la création d'une citoyenneté de l'Union européenne ouverte à tous les résidents dans le respect de leur diversité culturelle ? Au delà des législations, une réflexion ne devrait-elle pas être entreprise sur la notion même de nationalité ?

 

Paul ORIOL

Pedro VIANNA

 

 


(1) Reprenant les données chiffrées d'Eurostat sur la Démographie et les Migrations, Pierre Gineste (dans une conversation personnelle) a fait ressortir de très fortes variations en comparant les taux cumulés de naturalisés par rapport à la population totale dans les années 1981-1997 : ce taux varie de 48,8 pour le Lichtenstein et 48,3 pour la Suède à 0,4 pour le Portugal en passant, pour les pays étudiés dans le présent dossier par 37,7 pour les Pays-Bas, 33,5 pour la Suisse, 31,2 pour la Belgique, 29,6 pour le Luxembourg, 15,7 pour la France. La France se classe en dixième position sur les 19 pays étudiés (15 de l'UE plus l'Islande, le Lichtenstein, la Norvège et la Suisse). Dans ce classement, les pays qui ont donné le droit de vote aux municipales se trouvent également répartis par rapport à la France : la Suède, les Pays-Bas et la Norvège ont un taux de naturalisation supérieur, tandis que le Danemark, la Finlande et l'Irlande présentent un taux supérieur.