LES CITOYENS OUBLIES DE MAASTRICHT


MIGRATIONS SOCIETE N°25 janvier-février 1993

"Est citoyen de l'union toute personne ayant la nationalité d'un Etat membre... Tout citoyen de l'Union... a le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales... aux élec-tions au Parlement européen dans l'Etat membre où il rési-de..." (Article 8) "Tout citoyen de l'Union ainsi que toute personne physique... a le droit de présenter... une pétition au Parlement européen sur un sujet relevant des domaines d'activité de la communauté et qui le ou la concerne directement."(Article 138 D)

Ces quelques phrases du traité de Maastricht permettent de voir deux aspects de la citoyenneté qui devraient être mis en place, avant la fin de l'année pour les élections municipales et avant le 31 décembre 1994 pour les européennes, mais il est peu probable que ces délais soient respectés étant donné le retard pris dans la procédure de ratification.

Quoi qu'il en soit, le Danemark, l'Irlande et les Pays-Bas ont déjà reconnu le droit de vote aux élections municipales à TOUS les étrangers. Dans leur cas, l'application du traité aboutira à une discrimination dans les droits politiques qui n'existait pas auparavant : en effet, tous les étrangers pourront voter aux élections municipales mais les résidents non-communautaires seront écartés, sauf nouvelle initiative législative de ces pays allant au delà du traité, des élections européennes.

Au Royaume-uni, les résidents originaires du Commonwealth ont le droit de vote à toutes les élections (une législation équivalente en France ferait des Maghrébins, Noirs africains, et autres Indochinois... des citoyens à part entière). Les ressortissants de l'Union européenne, les Français notamment, n'auront le droit de vote que pour les élections municipales et européennes.

Cette diversité des situations vient s'ajouter à la norme européenne de citoyenneté, "norme d'exclusion" pourrait-on dire, instituée par Maastricht (droit de vote et d'éligibilité reconnu aux seuls ressortissants des Etats membres, pour les seules élections municipales et européennes) qui devrait s'appliquer aux autres Etats membres : Allemagne, Belgique, Espagne, France, Grèce, Italie, Luxembourg, Portugal.

En France, les premières retombées du traité de Maastricht sur le sujet n'ont rien pour déclencher l'enthousiasme : au delà du débat qui a été, lors du référendum, trop souvent l'occasion de propos nationalistes des partisans du oui comme de ceux du non (comment maîtriser la puissance allemande), le Sénat, bien connu pour ses ardeurs réformatrices, a profité de l'occasion pour renforcer son pouvoir. Et si l'on considère que la façon de donner vaut plus que ce que l'on donne, mieux vaut ne pas s'appesantir sur les débats parlementaires qui ont entouré la réforme de la Constitution. La simple lecture de l'article 88-3 est, de ce point de vue, particulièrement édifiante : "Sous réserve de RECIPROCITE et selon les modalités prévues par le TRAITE de l'Union européenne signé le 7 février 1992, le droit de vote et d'éligibilité PEUT être accordé aux SEULS citoyens de l'Union résidant en France. Ces citoyens NE PEUVENT exercer les fonctions de maire ou d'adjoint ni participer à la désignation des électeurs sénatoriaux et à l'élec-tion des sénateurs. Une LOI ORGANIQUE votée dans les mêmes termes par les deux assemblées détermine les conditions d'application du présent article."

LA POLITIQUE AU POSTE DE COMMANDE

Ce texte est intéressant à considérer par les réticences qu'il exprime : la porte est verrouillée , littéralement à triple tour, le traité, la réciprocité, les seuls ressor-tissants de l'Union ! Il permet aussi de prévoir de longues analyses grammaticales sur la signification de "peut être accordé" et de nouveaux débats sur les "conditions d'ap-plication". Par la même occasion, le Parlement a introduit, dans le nouveau texte constitutionnel, l'exclusion des fonctions de maire et d'adjoint qui, jusqu'ici, n'était prévue que par la loi et que le Conseil constitutionnel lui même n'avait pas soulevée (1).

Quand la volonté politique existe, l'obstacle constitutionnel est un "tigre en papier" et la Constitution peut être amendée même au prix d'une incohérence.

Il existait déjà une contradiction entre l'article premier de la Déclaration des droits de l'homme, partie intégrante de la Constitution, qui affirme : "Tous les hommes naissent et demeurent égaux en droit" et l'article 3 de la Constitution qui réserve le droit de vote aux "seuls nationaux français". Une nouvelle contradiction a été introduite : la Constitution stipule dans son article 3 :"La souveraineté nationale appartient au peuple qui l'exerce par ses représentants et par voie de référendum.... Le suffrage peut être direct ou INDIRECT..." et le Conseil constitutionnel a rappelé : "La désignation des conseillers municipaux a une incidence sur l'élection des sénateurs : qu'en sa qualité d'Assemblée parlementaire le Sénat participe à l'exercice de la souveraineté nationale."(1) C'est pourquoi il a été prévu que les étrangers ne pouvaient être grands électeurs ; cela n'empêchera pas qu'ils vont élire des conseillers municipaux qui vont eux mêmes désigner les grands électeurs. Les résidents étrangers participeront, de façon indirecte, à l'expression de la souveraineté nationale !!!

DES ARGUMENTS QUI TOMBENT

L'adoption de ce texte par le Parlement rend obsolètes nombre d'arguments qui étaient habituellement avancés pour re-fuser le droit de vote aux élections locales à tous les rési-dents, quelle que soit leur nationalité.

Il constitue cependant un verrou à la participation aux décisions politiques des ressortissants des pays tiers. C'est ainsi qu'une mesure qui s'affirme démocratique devient facteur d'exclusion. Elle est aussi porteuse d'une nouvelle division : en plus de la division nationaux-immigrés, il y aura désormais la sub-division bons-mauvais immigrés. Bons immigrés qui ont vocation à devenir nationaux européens, sans perdre leur nationalité d'origine ; mauvais immigrés, plus ou moins basanés, avant-garde d'un tiers monde menaçant pour l'Europe.A la stigmatisation sociale, professionnelle, raciale s'ajoute désormais la stigmatisation politique.

Qu'en pensent ceux qui refusaient hier le double collège alors que les ressortissants des Etats tiers sont désormais exclus et du premier et du second collège et doivent se con-tenter du droit de pétition ?

Cette législation ethnique ne favorise guère l'intégration et est porteuse de lourdes menaces d'explosions. Mais qui se soucie dans tout cela d'intégration ? Qui va désormais oser présenter le droit de vote aux élections locales "comme aboutissement d'une intégration pleinement réussie"(2) alors qu'il est attribué en fonction de la nationalité d'origine, quel que soit le degré d'intégration ? Quelle faute ont commise les ressortissants des Etats tiers pour être exclus alors même qu'ils peuvent être sur le terrain depuis bien plus longtemps ? Une fois de plus, l'extrême droite a donné le "la" en stigmatisant "les étrangers non européens".

Pour la Commission des communautés européennes : "L'octroi au niveau municipal du droit tant d'être électeur qu'éligible dans l'Etat membre de résidence apparait nécessaire pour assurer cette intégration, contribuant ainsi au respect des droits démocratiques que les Etats membres ont, dans l'Acte unique, affirmé vouloir promouvoir."(3)

Mais si le droit de vote est un facteur d'intégration, c'est bien à ceux qui sont le moins intégrés qu'il faut le proposer en priorité. La citoyenneté est le moyen de faire respecter les droits de l'homme : la personne la plus menacée est donc celle qui a le plus besoin de la citoyenneté pour pouvoir défendre efficacement ses droits fondamentaux. La nation n'est que le cadre dans lequel s'exerce la citoyenneté. Toute limitation des droits est une exclusion, une suspicion portée sur telle ou telle catégorie de personnes jugées incapables d'assumer leurs droits ou dangereuses pour la collectivité. Pourtant personne n'a intérêt à mettre des obstacles à l'intégration, sauf peut-être ceux qui tirent bénéfice de cette division. Los Angeles ne nuit pas au libéralisme à tout crin, ni à ceux qui ont l'intégrisme, politique ou religieux, comme fonds de commerce.

Par sa première mesure visant à développer la démocratie, l'Europe fabrique de l'exclusion. Veut-elle justifier l'image qu'en ont certains ? Existe-t-il une malédiction démocratique qui, hier, conjuguait colonialisme et démocratie dans les métropoles et qui, aujourd'hui, entraîne le développement de l'exclusion dans les métropoles elles-mêmes ?

Le lien nationalité française - citoyenneté française n'était donc pas intouchable. Mais ici il se distend au profit d'une liaison citoyenneté européenne-nationalités européennes dont le but avoué est la construction d'un nouvel Etat-nation. C'est dit clairement dans l'exposé des motifs de la propo-sition de directive de la Commission des communautés euro-péennes : "le droit de vote municipal dans l'Etat membre de résidence devrait être étendu à tous les ressortissants des Etats membres, afin de conduire à l'émergence d'éléments d'une nationalité communautaire". Et c'est repris par M.Rocard : "L'Europe doit donc de plus en plus, dans l'avenir, se conduire comme une nation" (4). L'Europe comme nation de nations. L'Europe comme forteresse fermée y compris à ceux qui vivent sur son territoire !

Pour beaucoup, la citoyenneté était aussi attachée au service militaire, à l'IMPOT DU SANG, les ressortissants de l'Union n'y seront pas contraints demain et personne ne soulève la question. Il est vrai qu'ils rejoignent la majorité des citoyens français qui sont dans le même cas. En France, le droit de vote a été lié à bien des conditions, age, sexe, cens,... jamais aux obligations militaires. Le suffrage universel, réservé aux hommes, date de 1848, la conscription généralisée de 1889 et les militaires de carrière ne peuvent voter que depuis la Libération. De plus actuellement les deux-tiers des électeurs n'ont pas fait et ne feront pas le service militaire : les femmes qui constituent plus de la moitié du corps électoral, un tiers des hommes de chaque classe d'age... Quant au sang réellement versé sur les champs de bataille - ou sur les chantiers - nul n'a été très regardant sur la citoyenneté ou la nationalité des victimes...

TOUS EGAUX ?

L'attribution d'une certaine citoyenneté aux ressortissants communautaires peut apparaître comme une première étape. A l'image de ce qui s'est passé dans les pays nordiques qui ont procédé par paliers successifs : attribution du droit de vote aux scandinaves d'abord, à tous les étrangers ensuite (la Finlande vient de franchir récemment cette étape). Malheureusement, les conditions de la discussion au niveau du Parlement, les nouveaux articles constitutionnels qui en sont issue, la ligne politique qui sous-tend cette citoyenneté nouvelle ne permettent guère de l'espérer.

Une autre politique de la citoyenneté était possible : celle qui affirme l'égalité de tous les hommes et de toutes les femmes, les droits étant attachés à la personne et non à la nationalité, la couleur de la peau, la religion ou même la résidence, c'était renouer avec la tradition de 1789. Celle qui reconnait et assume la diversité culturelle des Européens qu'ils soient regroupés ou non sur un même territoire, c'était tout simplement continuer une tradition naissante en Europe, répondre à une demande de nouvelle citoyenneté, légitimer une présence. L'Europe, la France ont choisi la voie la plus étroite.

Dans l'état actuel des choses, l'Union européenne aura, peut-être, une monnaie unique mais certainement pas une citoyenneté unique. Ainsi, dans sa première décision visant à "élargir" la démocratie, l'Union est en train de mettre en place un système de citoyenneté à castes : citoyens à part entière (nationaux résidant dans leur pays d'origine), nationaux communautaires résidant dans un autre pays de la communauté (obtenant le droit de vote aux élections municipales et européennes après un séjour variable suivant les pays), citoyens non-communautaires (ayant le droit de vote aux élections municipales en Irlande, au Danemark et aux Pays-Bas et seulement le droit de pétition ailleurs).

Mais le débat n'est pas terminé. Une loi organique devra déterminer dans quelles conditions, les citoyens communautaires seront appelés à exercer leurs droits. Il est heureusement prévisible que la Commission des communautés qui, d'après le traité de Maastricht, doit être consultée, mettra en place quelques garde-fous : durée de séjour maximum , une mandature pour être électeur, 2 pour être éligible (3). En France, le mandat municipal est de 6 ans. Pour la Commission, le stage devrait donc être inférieur à 6 ans pour être électeur, à 12 ans pour être éligible. Quelle peut en être la justification ? Surtout quand on sait qu'il est possible de demander la nationalité française après 5 ans de présence (et après un délai moindre dans certaines circonstances) : nationalité qui donne tous les droits politiques et pas seulement locaux. Dans les pays les différents pays qui ont instauré ce droit, les délais varient de 6 mois à 5 ans.

Pourquoi vouloir instituer des stages de 1, 2, 3 ou 5 ans avant de reconnaître les droits politiques ? Si ce n'est l'acceptation consciente ou inconsciente que tout étranger, fut-il européen, est, a priori, suspect, dangereux ? Les Etats ont les moyens, ils le montrent chaque jour, d'interdire les entrées, d'expulser, de reconduire à la frontière... Une fois l'étranger admis au séjour, il a vocation à l'égalité.

Le citoyen Français doit s'inscrire sur les listes électorales dès son installation dans une commune et peut immédia-tement participer aux élections municipales, le citoyen euro-péen devra se mettre dans la file d'attente y compris pour les élections européennes. Mais le degré d'intégration ne se mesure pas seulement à la durée du séjour et le droit de vote - facteur d'intégration - doit être donné le plus tôt possible pour favoriser cette intégration.

De toute façon, le vote n'est pas obligatoire, ce n'est que peu à peu que les résidents étrangers l'utiliseront, au fur et à mesure de leur intégration. L'exercice du droit de vote devient alors, à la fois, signe et facteur d'intégration.

Si, un jour, la gauche était au pouvoir, il sera nécessaire de reprendre toute la procédure de réforme de la Constitution pour étendre le droit de vote à tous les résidents quelle que soit leur nationalité. Elle ne fera que suivre, à distance, les pays qui se sont lancés sur cette voie, il y a déjà de nombreuses années : le droit de vote des résidents étrangers remonte à 1963 en Irlande, à 1975 en Suède sans oublier Neuchâtel en Suisse où les étrangers qui y résident depuis 10 ans, ont le droit de vote aux élections communales depuis... 1849. Elle suivra aussi les multiples prises de position du Parlement européen ou la convention du Conseil de l'Europe sur la question. C'est dire que la question reste ouverte.

(1) Décision du 09 avril 1992

(2) Déclaration du gouvernement sur l'immigration et l'intégration Assemblée nationale, 22 mai 1990.

(3) Proposition modifiée de directive du Conseil sur le droit de vote des ressortissants des Etats membres aux élections municipales dans l'Etat membre de résidence Com(89) 524 final 17/10/1989

(4) Le Monde 24/04/1992

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