LA CITOYENNETE DE L'UNION EUROPEENNE POUR QUI ?

La citoyenneté n'a pas de définition juridique. Sauf la citoyenneté de l'Union européenne (UE). En effet, le traité de Maastricht en énonce clairement les critères d'attribution et les droits qui lui sont attachés.

Sur les quelques 380 millions d'habitants qui vivent dans les 15 pays de l'UE, 360 millions vivent dans l'Etat dont ils ont la nationalité jouissent donc des droits des nationaux, 5 millions ont la nationalité d'un Etat membre et vivent dans un autre Etat membre dont ils n'ont pas la nationalité. Ce sont ces personnes qui sont le plus intéressées par la citoyenneté de l'UE. Tandis que15 millions de ressortissants des Etats tiers, en sont exclus.

De nombreux arguments avancés pour s'opposer à la reconnaissance aux résidents étrangers du droit de vote aux élections municipales sont devenus obsolètes depuis l'attribution du droit de vote et d'éligibilité aux citoyens de l'UE pour les élections municipales et européennes. Dans le Traité, il n'est pas question de durée de résidence, de degré d'intégration… Curieusement, la Commission européenne considère que la participation aux élections locales est un facteur d'intégration pour les citoyens de l'UE alors que les opposants à l'ouverture de ce droit estiment que ce doit être l'aboutissement d'une intégration réussie ! Faut-il croire que la nature des uns et des autres est, à ce point, différente ? Que les citoyens de l'UE ont de plus grandes difficultés à s'intégrer ? Ou veut-on intégrer les uns et non les autres ?

Partant du principe que la participation aux élections municipales est un facteur d'intégration, plusieurs pays européens ont attribué ce droit à tous leurs résidents étrangers. Le précurseur est le canton de Neuchâtel en Suisse qui a accordé ce droit en 1849 à tous les étrangers, sans toutefois leur reconnaître l'éligibilité, et ceci bien avant de l'attribuer aux femmes ! Plus récemment, les cantons du Jura et de Vaud. D'autres (Appenzell Rhodes-Extérieures et les Grisons) ont décidé que les communes pouvaient décider elles mêmes de la faire. En Nouvelle Zélande, après un an de résidence, touts les étrangers ont le droit de vote pour toutes les élections, seuls les ressortissants de Commonwealth étant éligibles.

Parmi les 15 pays membres de l'UE, l'Irlande a été la première à faire le pas en 1963, ne demandant que 6 mois de résidence pour pouvoir exercer ce droit. De plus, les Britanniques, depûis1984, ont le droit de vote à toutes les élections. En 1975, la Suède a accordé à tous les étrangers le droit de vote et d’éligibilité pour les Conseils municipaux et de comté. Par ailleurs, les résidents étrangers ont pu participer en 1980, à un référendum sur l'avenir national du nucléaire et, dernièrement, à celui sur l'adhésion à l'Euro. A ce référendum, ont pu participer les personnes âgées de 18 ans au plus tard à la date du référendum qui sont citoyennes d'un pays de l'UE ou citoyennes d'Islande ou de Norvège et également les autres ressortissants étrangers qui ont été recensés en Suède pendant trois années consécutives précédant la date du référendum. (Renseignements fournis par l'ambassade de Suède à Paris le 29/09/03). La participation des étrangers aux élections législatives a été évoquée mais, faute de consensus au niveau national et malgré une majorité social-démocrate favorable, les choses en sont restées là. Depuis le 1^er janvier 1992, une loi sur le gouvernement local est entrée en vigueur, supprimant l’exigence d'une durée de résidence de 3 ans pour permettre aux citoyens de l’UE, d’Islande et de Norvège de participer. La Suède a maintenu cette période probatoire pour les autres nationalités, introduisant par là une inégalité entre les ressortissants étrangers en fonction de leur nationalité.

Comme les autres pays nordiques, en 1977, le Danemark a d'abord attribué le droit de vote et d'éligibilité pour les élections municipales et de comté aux seuls ressortissants nordiques (Finlandais, Islandais, Norvégiens, Suédois) et à partir du 30 mars 1981 à tous les étrangers quelle que soit leur nationalité après 3 ans de résidence.

La Finlande, depuis 1981, et l’article 11 de la Constitution tout citoyen finlandais et tout étranger résidant de façon permanente en Finlande, ayant atteint l’âge de 18 ans, a le droit de s’exprimer lors des élections communales et des référendums communaux, dans les conditions prévues par la loi : les ressortissants non-communautaires âgés de plus de 18 ans au jour du scrutin et ayant résidé en Finlande de façon ininterrompue pendant les deux années (c’était cinq ans jusqu'au 1^er janvier 1996) précédant le scrutin sont électeurs et éligibles aux élections municipales.

Aux Pays-Bas en 1985, après les pays nordiques, le droit de vote était accordé aux ressortissants étrangers vivant sur leur territoire, sans distinction de nationalité. Pour cela, les Pays-Bas ont aussi dû modifier leur Constitution. Cela s'est fait de façon consensuelle, droite et gauche confondues.

Au Royaume-Uni, la loi de 1949 sur la représentation du peuple accorde droit de vote et d’éligibilité pour les élections locales mais aussi pour les législatives aux Irlandais et aux citoyens du Commonwealth, sous condition d’une durée de résidence suffisamment longue, laissée à l’appréciation du juge. L’article 79 de la loi du gouvernement local de 1972 accorde à ces mêmes citoyens résidant dans la circonscription depuis au moins un an, le droit d’éligibilité. Par ailleurs, la loi sur la représentation du peuple de 1983 empêchait la participation des autres étrangers. Mais ce n’était qu’une loi ordinaire, le Royaume n'ayant pas de Constitution. L'attribution du droit de vote et d’éligibilité aux ressortissants de l’UE s'est faite par voie législative en 1995. L'élargissement de cette législation, pour les élections européennes, à tous les étrangers a été proposé par un député travailliste, Harry Barnes, en 1999 mais a été rejeté.

Le Luxembourg où le nombre de résidents communautaires est particulièrement élevé - 32,3% de la population - avait obtenu des conditions particulières pour l'application du traité de Maastricht : "Si dans un Etat membre, à la date du 1er janvier 1993, la proportion de citoyens de l'Union qui y résident sans en avoir la nationalité et qui ont atteint l'âge de voter, dépasse 20% de l'ensemble des citoyens de l'Union en âge de voter et qui y résident, cet Etat membre peut réserver...

a) le droit de vote aux électeurs communautaires qui résident dans cet Etat membre pendant une période minimale qui ne peut dépasser 5 ans ;

b) le droit d'éligibilité aux électeurs communautaires qui résident dans cet Etat membre pendant une période minimale qui ne peut dépasser 10 ans." (Directive 93/109/CE du Conseil, du 6 décembre 1993, fixant les modalités de l'exercice du droit de vote et d'éligibilité aux élections au PE pour les citoyens de l'Union résidant dans un Etat membre dont ils ne sont pas ressortissants. J.O. des Communautés européennes L 329 du 30 décembre 1993).
Mais, la nouvelle loi électorale de fin février 2003 a modifié celle de 1995 qui accordait le vote aux communales aux communautaires. Désormais, pourront devenir électeurs au niveau communal tous les résidents étrangers (communautaires et non) qui résident depuis 5 ans au Luxembourg (6 selon l'ancienne loi et seulement les communautaires) au moment de l'inscription sur les listes électorales (inscription à faire auprès de sa commune de résidence sur un formulaires spécifique avec pièce d'identité et preuve de résidence à l'appui). Pourront être candidats les résidents communautaires qui résident depuis 5 ans au Luxembourg (12 ans selon l'ancienne loi) au moment du dépôt de la liste des candidats. Les candidats étrangers élus ne pourront devenir ni maire ni échevin (adjoint au maire). Les résidents communautaires peuvent s'inscrire également sur les listes européennes (depuis 1994) toujours avec 5 ans de résidence au Luxembourg. Ils peuvent être candidats également avec 5 ans de résidence (10 selon l'ancienne loi).

En Belgique, le débat est lancé depuis longtemps. En 1979, la déclaration gouvernementale prévoyait le droit de vote pour les immigrés aux élections communales de 1982. Un vaste rassemblement d'associations s'est mis en place, « Objectif 82 ». Mais le gouvernement tombe avant d'avoir pu concrétiser la réforme. En 1992, c'est le traité de Maastricht. La mise en conformité du droit belge avec le traité de Maastricht a été l'occasion de changements importants concernant citoyenneté et nationalité. Dans un premier temps, la Belgique a réformé son code de la nationalité qui fait une large ouverture à la possibilité pour les résidents étrangers de prendre la nationalité belge. Par ailleurs, il faut rappeler que l'article 8 de la Constitution a été modifié en décembre 1998. Le nouvel article permet d'accorder le droit de vote par une loi qui nécessite une majorité simple. Dans un premier temps pour les Européens mais, depuis 2001, il est possible de l'attribuer aux non membres de l'UE. Le débat est vif depuis l'hiver 2001-2002 et semble en passe d'aboutir au sein de la majorité gouvernementale pour ouvrir le droit de vote aux élections municipales dans certaines conditions : résidence de 5 ans en Belgique, faire la demande et signer une déclaration indiquant que l'on souscrit aux lois et constitution belges.

En Italie, le gouvernement, de droite, est divisé : si le vice premier ministre Gianfranco Fini, par ailleurs premier responsable du parti néo-fasciste italien est à l'origine de ce projet qui prévoit de donner le droit de vote aux élections communales, provinciales et régionales dans certaines conditions (revenus suffisants, engagement à respecter la législation, durée de résidence;..), il rencontre la ferme opposition de Umberto Bossi le puissant responsable de la Ligue du Nord, avec lequel il avait, auparavant, présenté la loi la plus répressive sur l'immigration de l'histoire italienne…

Au Portugal peuvent voter et être élus les nationaux des autres Etats membres de l'UE et, sous condition de réciprocité, les nationaux des pays de langue officielle portugaise, ayant leur résidence légale au Portugal depuis plus de 2 ans pour être électeurs et plus de 4 ans pour être éligibles : nationaux du Brésil en 1971 et du Cap Vert en1997. Sous condition de réciprocité, les nationaux d'autres pays peuvent être électeurs après 3 ans de résidence légale et éligibles après 5 ans. C'est le cas pour les nationaux d'Argentine, Estonie, Israël, Norvège, Pérou et Uruguay.

La constitution de l'Espagne permet aussi de donner le droit de vote sous condition de réciprocité. Mais ce pays semble en faire un usage très parcimonieux.

En Autriche, en décembre 2002, la ville de Vienne a donné aux étrangers qui vivent en Autriche depuis plus de 5 ans le droit de vote au niveau du district.

En Allemagne, la promesse des Verts et des Socio-démocrates faite sur cette question a été oubliée à la suite d'une campagne d'opposition de la CDU et de revers du SPD aux élections régionales.

Restent la France et la Grèce, pays qui se flattent d'avoir inventé la démocratie, et le mot et la chose, mais qui semblent avoir perdu le mode d'emploi.

Parmi les dix nouveaux pays membres qui entreront dans l'UE en 2004, au moins trois (Estonie depuis 1993, sans éligibilité, Slovénie et Lituanie depuis 2002, avec éligibilité), ont d'office étendu le droit de vote municipal ΰ tous les résidents étrangers. Deux autres au moins (Tchéquie et Malte) ont adopté le système hispano-portugais de réciprocité

En 1992, le Conseil de l'Europe a mis à la signature la Convention (n°144) sur la participation des étrangers à la vie publique au niveau local. Proposée, le 5 février 1992, elle n'est, à ce jour, signée, que par 9 Etats membres et ratifiée seulement par 6 d'entre eux : la Finlande, l'Italie, les Pays-Bas, la Norvège, le Royaume-Uni et la Suède. A ce rythme, il faudra 70 ans pour que les 43 pays du Conseil de l'Europe l'aient tous signée ! Peut-on espérer que la France ne sera pas le 43ème ? Cette Convention stipule que les parties contractantes s'engagent : "à accorder le droit de vote et d'éligibilité aux élections locales à tout résident étranger pourvu que celui-ci remplisse les mêmes conditions que celles qui s'appliquent aux citoyens et, en outre, ait résidé légalement et habituellement dans l'Etat en question pendant les cinq ans précédant les élections (Art. 6). Bien sûr, le Gouvernement français n'a pas signé cette convention mais, dans sa grande générosité, il "n'a pas estimé devoir s'opposer à l'ouverture à la signature de cette convention, laissant ainsi les Etats qui le souhaitent, contracter les obligations contenues dans ce texte" (J.O. du 24/09/1992). Elle engage aussi, dans son article 5, les Etats signataires "à encourager et faciliter la création de tels organismes consultatifs ou la mise en œuvre d'autres dispositions appropriées sur le plan institutionnel pour la représentation des résidents étrangers par les collectivités locales ayant sur le territoire un nombre significatif de résidents étrangers" .

De quelques conséquences du traité de Maastricht

Hier, les Polonais, les Lituaniens… ressortissants d'Etats tiers n'avaient pas le droit de participer aux élections. Demain, leur pays ayant adhéré à l'UE, les voici citoyens de l'UE. Ils sont citoyens de l'UE parce que leur Etat a adhéré. Sont ils mieux intégrés ? Sont-ils plus méritants ? Ont-ils personnellement souscrit de nouveaux engagements ?

Dans un certain nombre de pays de l'UE, avant le traité de Maastricht, les résidents étrangers avaient obtenu le droit de vote et d'éligibilité quelle que soit leur nationalité dans les mêmes conditions. Le Traité a introduit des divisions. Désormais, les citoyens de l'UE ont ce droit "dans les mêmes conditions que les nationaux" tandis que des conditions particulières sont maintenues pour les ressortissants des Etats tiers (notamment durée de résidence). Et dans aucun pays, ils n'ont le droit de vote aux élections européennes. Sur le territoire de l'UE, 4 catégories de citoyens coexistent, soumis aux mêmes lois, aux mêmes obligations : les nationaux, les citoyens de l'UE, les ressortissants des Etats tiers résidant dans un pays qui leur reconnaît le droit de vote aux élections municipales ou locales et ceux qui vivent dans des Etats qui ne leur reconnaissent pas ces droits. Sans parler des sans papiers.

Attribuer la citoyenneté en fonction de la nationalité conduit à des incohérences. Deux frères, Ali et Umit, de nationalité turque, s'installent l'un en Belgique, l'autre en Allemagne et s'intègrent parfaitement dans leur pays de résidence. Au bout de 7 ans, Ali prend la nationalité belge, par simple déclaration. Umit reste turc, la législation sur la nationalité étant en Allemagne moins favorable. Mais il trouve un travail plus intéressant pour son frère Ali qui vient le rejoindre. Ali, Belge donc citoyen de l'UE, d'origine turque, peut participer immédiatement aux élections municipales et européennes. Il ne parle pas allemand, ne connaît rien à la situation politique en Allemagne. Son frère, Umit, pourra lui traduire les professions de foi, l'aider dans ses démarches, le conseiller, mais ne pourra voter !

Une objection demeure, la réciprocité.

Le traité de Maastricht, comme les suivants, sont des traités de réciprocité. Les Allemands, les Italiens… peuvent participer aux élections ici parce que les Français peuvent participer aux élections en Allemagne, en Italie… Ce n'est pas le cas pour les ressortissants des Etats tiers. Encore que personne ne s'est empressé de demander le droit de vote aux élections municipales pour les Norvégiens alors que les Français vivant en Norvège peuvent y participer, ni pour les Néo-Zélandais qui ont accordé le droit de vote à tous les résidents pour toutes les élections. Au sein de l'UE, la Suède a ouvert le droit de vote à tous ses résidents pour les référendums et des Français ont pu participer à un référendum sur l'avenir du nucléaire en 1980 ou sur l'adoption de l'Euro, plus récemment. Nul en France ne demande la réciprocité pour les Suédois. Le principe de réciprocité est toujours invoqué pour s'opposer à l'attribution de droits.

Mais la réciprocité n'est pas nécessaire. Différents Etats européens l'ont prouvé en attribuant le droit de vote et d'éligibilité à tous leurs résidents. Il en est e même en France pour de nombreux droits qui sont reconnus à tous, sans tenir compte de la nationalité. S'agissant de droits politiques, il est surprenant de vouloir faire dépendre la qualité de la démocratie en France du régime des pays d'où viennent les résidents alors que ceux ci ont quitté ces pays quelquefois parce qu'ils ne sont pas démocratiques et après en avoir combattu les dirigeants ! Avec lesquels la France entretient par ailleurs d'excellentes relations.

La citoyenneté ne peut être considérée comme une monnaie d'échange. Elle fait partie des droits de l'homme et à ce titre inaliénable. Les Etats luttent contre l'apatridie. Les Etats démocratiques devraient lutter contre la privation de citoyenneté dans leurs relations internationales mais aussi en donnant, en priorité, la citoyenneté aux personnes qui en sont privées par leur pays d'origine et qui vivent ici.

L'état des mœurs

Longtemps, certains politiques qui se disaient pour l'extension du droit de vote et d'éligibilité à tous les résidents pour les élections municipales ou locales prenaient prétexte de l'opinion publique pour remettre à plus tard cette réforme. C'est le cas de François Mitterrand qui parlait de l'état des mœurs.

Cette raison peut désormais difficilement être invoquée. Depuis 1994, la "Lettre de la Citoyenneté" demande à l'institut de sondage CSA de poser la même question :"Les étrangers des pays de l'Union européenne résidant en France ont désormais le droit de vote aux élections municipales et européennes. Personnellement, seriez-vous très favorable, assez favorable, assez opposé ou très opposé à l'extension du droit de vote pour les élections municipales et européennes aux résidents étrangers non-membres de l'Union européenne vivant en France ? Lors du dernier sondage, publié par la "Lettre" de novembre-décembre 2003, 57% des sondés se sont déclarés assez ou très favorables (contre 38% assez ou très opposés)..

TABLEAU - Le droit de vote des résidents étrangers non membres de l'UE aux élections municipales et européennes. Evolution des résultats des sondages de 1994 à 2003. Sondages CSA/Lettre de la Citoyenneté/ATS Lettre de la Citoyenneté n°65 novembre-décembre 2003

Année	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2001	2002	2003
Opposé	63	66	69	53	51	45	57	40	38
Favorable	32	30	28	39	44	52	40	54	57

Ce résultat vient confirmer les sondages précédents qui permettent de constater depuis 1996 une croissance régulière des réponses favorables à l'exception du résultat de 2001 (57% opposés, 40% favorables) résultat probablement à mettre en rapport avec les événements du 11 septembre, le sondage ayant été réalisé en novembre. Celui-ci montre une chute des réponses favorables qui touche seulement les personnes qui se disent proches de la gauche.

TABLEAU 2 - Le droit de vote des résidents étrangers non membres de l'UE aux élections municipales et européennes. Evolution des résultats des sondages de 1994 à 2003 en fonction de l'orientation partisane. Sondages CSA/Lettre de la Citoyenneté/ATS Lettre de la Citoyenneté n°65 novembre-décembre 2003

	1994	1995	1996	1997	1998	1999	2001	2002	2003
Proches de la Gauche	48	41	42	58	56	66	42	66	71
Proches de la droite	15	18	15	25	30	36	38	45	46

L'évolution de l'opinion des sondés qui se disent proche de la droite est particulièrement remarquable. Le pourcentage de réponses "favorable" augmente constamment : de 15% en 1996, ils arrivent à 46% lors du denier sondage.

Il faut toujours se méfier des sondages surtout quand ils sont favorables à ce que l'on défend. Mais le pourcentage de 1999, 52%, correspondaient exactement aux résultats des sondages publiés les deux années précédentes par la Commission nationale consultative des droits de l'homme sur une question un peu différente : "52% des sondés pensent qu'accorder le droit de vote aux élections municipales aux étrangers résidant depuis un certain temps serait utile contre le racisme ; ils étaient 31% en 1991" (Le Monde 25/03/1999).

L'évolution régulière des réponses au cours des ans à la même question fait penser qu'il s'agit là d'une mouvement de fond qui, certes, n'est pas irréversible mais n'est pas dû à une poussée aiguë, émotionnelle dont témoignent probablement les résultats de 2001.

Et dans les pays de l'Union européenne ?
La Lettre de la citoyenneté (n°49 de janvier-février 2001) a publié le résultat d'un sondage réalisé dans les 15 pays de l'Union européenne. Comme la situation est différente dans chaque pays de l'UE en ce qui concerne les élections locales, la question, pour être la même dans les 15 pays de l'UE, ne pouvait porter que sur les le droit de vote aux élections européennes.

Tableau - Les étrangers des pays de l'Union européenne résidant en… ont le droit de vote aux élections européennes. Personnellement, seriez-vous très favorable, assez favorable, asse opposé ou très opposé à l'extension du droit de vote pour les élections européennes aux résidents étrangers non membres de l'Union européenne résidant en… ?

	Très favorable	Assez favorable	Total	Assez opposé	Très opposé	Total	NSPP	Total
Allemagne	10	32	42	36	17	53	5	100
Autriche	7	21	28	31	32	63	9	100
Belgique	17	26	43	19	21	40	17	100
Danemark	4	11	15	25	46	71	14	100
Espagne	30	32	62	13	18	31	7	100
Finlande	15	32	47	21	25	46	7	100
France	12	33	45	28	23	51	4	100
Grèce	11	15	26	16	33	49	25	100
Irlande	6	33	39	19	19	38	23	100
Italie	17	38	55	20	18	38	7	100
Luxembourg	24	21	45	19	31	50	5	100
Pays-Bas	19	25	44	18	20	38	18	100
Portugal	17	42	59	18	8	26	15	100
Royaume-Uni	5	22	27	31	31	62	11	100
Suède	24	24	48	14	30	44	8	100

L'examen des résultats montre que 8 pays ont une majorité absolue ou relative favorable et 7 une majorité relative ou absolue opposée. En pondérant en fonction du poids démographique des pays, on peut dire qu'une faible majorité (43,8 favorables, 47,7 opposés, 8,5 NSPP soit environ 52,2% contre 47,8%) de la population européenne se déclare opposée au droit de vote des ressortissants des Etats tiers pour les élections européennes. Qu'une minorité aussi importante soit favorable est un résultat très encourageant si l'on tient compte du fait que nul, dans aucun pays à notre connaissance, en dehors de notre petite voix, n'a fait de campagne en ce sens. Cela témoigne de l'ouverture spontanée de la population à des évolutions positives.

Parmi les politiques, malheureusement, les choses sont bien différentes en dehors des parlementaires européens qui se sont prononcés pour le droit de vote et d'éligibilité de tous les résidents aussi bien aux élections municipales qu'aux élections européennes sans beaucoup d'écho ni dans la presse, ni dans les milieux politiques..

L'étude pays par pays est surprenante au premier abord : les pays nordiques qui ont, les premiers, donné le droit de vote aux élections locales à leurs résidents étrangers, ne sont pas les plus favorables dans le sondage. Ce sont au contraire les Espagnols, les Portugais, les Italiens. La Suède, la Finlande, les Pays-Bas, l'Irlande n'y sont favorable qu'à une majorité relative. Le Danemark où tous les résidents étrangers sont électeurs et éligibles aux élections locales est le plus défavorable de tous les pays de l'UE. Cela fait penser que Danois comme Britanniques ont voulu manifester leur opposition à l'UE plus qu'au droit de vote des résidents étrangers. Peut-être faut-il lire dans ces résultats de 2000, des évolutions qui ont eu lieu depuis dans certains pays comme au Danemark, évolutions qui ne sont pas favorables aux populations étrangères.

En France, 45% de favorables pour 51% d'opposés. Ces résultats peuvent être comparés avec prudence aux résultats des autres sondages de la Lettre de la citoyenneté. Avec prudence, car les sondages "habituels" portent à la fois sur les élections municipales et européennes. Ils semblent témoigner que les Français sont plus favorables à l'attribution du droit de vote aux municipales qu'aux européennes. Ce qui, en un sens, semble logique. Peut-être faut-il y voir aussi une certaine morosité européenne pendant une présidence française dont le manque de dynamisme annonçait déjà les résultats du sommet de Nice.

En regardant plus en détail ces résultats, des constantes peuvent être retrouvées à travers les différents pays de l'Union : les jeunes sont toujours très majoritairement favorables au contraire de leurs aînés, les femmes le sont plus souvent que les hommes ainsi que les urbains et les diplômés. De tels chiffres devraient ouvrir les yeux des politiques et des commentateurs.

Tous résidents, tous citoyens !

Il est souvent affirmé que, en France, la citoyenneté est attachée à la nationalité. Ce n'est pas une exception. Seul la Nouvelle-Zélande a ouvert le droit de vote pour toutes les élections à tous les résidents après un an de présence. Encore l'éligibilité est-elle réservée aux ressortissants d'un pays membre du Commonwealth.

Dans les pays qui ont ouvert le droit de vote pour les élections municipales ou locales, ces élections ne sont pas considérées comme politiques mais comme administratives. Le maire est quelquefois désigné et non élu. En tout cas, ces élus ne participent pas à l'élection de la Deuxième Chambre et de ce fait les élus locaux ne participent pas, même indirectement, à la définition de la politique nationale. C'est cette participation à la souveraineté nationale qui a poussé le Conseil constitutionnel à demander, pour l'application du traité de Maastricht, la modification de la Constitution afin de donner le droit de vote et d'éligibilité aux citoyens de l'UE n'ayant pas la nationalité française et résidant sur le territoire national.

Quoi qu'il en soit des non-nationaux participent par scrutin indirect - en élisant les Conseils municipaux, ils élisent des Grands électeurs - à l'élection des sénateurs. Même s'ils ne peuvent exercer ces fonctions.

Mais le Conseil constitutionnel n'a pas jugé nécessaire de changer la Constitution pour rendre possible la participation des citoyens de l'UE aux élections européennes. Nul n'a songé à étendre ce droit à tous les résidents quelle que soit leur nationalité.

Si la citoyenneté est aussi fortement liée à la nationalité, cela tient probablement au fait que la nationalité a précédé la citoyenneté et a permis son épanouissement, justement dans un cadre national. De même que la nation a été le lieu de l'invention de la solidarité même si, de plus en plus, elle s'exerce au profit de tous les habitants quelle que soit leur nationalité. Le travail, la nationalité, la résidence sont des critères d'effectivité des droits. Et la résidence prend de plus en plus de place. Depuis le droit au séjour qui peut être attribué à un sans papier après 10 ans de présence irrégulière sur le territoire, jusqu'à la nationalité qui peut être obtenue après 5 ans de présence légale. Mais sans la nationalité, la citoyenneté ne peut être obtenue quelle que soit la durée du séjour.

La nationalité n'a pas toujours donné droit à la citoyenneté. Les Françaises ont attendu un siècle pour l'obtenir. En Algérie, juifs et musulmans étaient des nationaux qui avaient même le droit de verser leur sang sans être des citoyens. Jusqu'au décret Crémieux pour les premiers qui leur a donné la pleine citoyenneté, remise en question par le régime du maréchal Pétain.

Inversement semble-t-il, la Constitution du 27/10/1946 dispose : "Tous les ressortissants des territoires d'outre-mer ont la qualité de citoyen, au même titre que les nationaux français de la métropole et des territoires d'outre-mer. Des lois particulières établiront les conditions dans lesquelles ils exercent leurs droits de citoyens…Tous les nationaux et les ressortissants de l'Union française ont la qualité de citoyens de l'Union française qui leur assure les droits et libertés garantis par le préambule de la présente Constitution". Les nationaux et les ressortissants de l'Union française… La citoyenneté française est ici plus large que la nationalité française.

Il est par ailleurs étonnant qu'il suffise d'une loi pour attribuer la nationalité et qu'il faille changer la Constitution pour attribuer la citoyenneté. Ainsi, une majorité simple peut attribuer la nationalité française à toutes les personnes vivant sur le territoire français et ainsi leur donner le droit de vote à toutes les élections. Il faut changer la Constitution pour donner le droit de vote aux seules élections municipales.

Ce lien nationalité-citoyenneté prend sa force dans l'idée que la nationalité est une notion "essentielle". Pourtant, elle dépend d'une loi banale. Qui peut être changée par une majorité simple à l'Assemblée nationale. Qui varie d'un pays à l'autre. Ainsi, il y avait en France, au recensement de 1999, 3,6 millions d'étrangers. Hervé le Bras fait remarquer qu'avec la législation des Etats-Unis, ils seraient 600 000 en moins. Avec la législation de certains Etats d'Amérique du sud, ils ne seraient que 600 000. On peut ajouter qu'avec celle de l'Allemagne ou de la Suisse, ils seraient 6 ou 7 millions. Ainsi suivant la législation, pour une population donnée, le nombre d'étrangers peut varier de un à 11 ou 12 ! C'est dire que le coté sacré de la nationalité est très relatif.

Les notions de nationalité et de citoyenneté ne répondent pas aux mêmes questions. La nationalité répond à la question "Qui suis-je ?" La citoyenneté à la question "Que faisons-nous ensemble avec nos multiples appartenances et dans notre diversité ?"

L'UE prétend se construire suivant les principes contenus dans la Déclaration universelle des Droits de l'homme, repris par différents traités notamment la Charte européenne des droits fondamentaux : liberté, justice, égalité… En pratique, un long chemin reste encore à parcourir notamment pour la citoyenneté.

Dans les différents Etats européens, la législation évolue vers l'égalité de tous les résidents quelle que soit leur nationalité même si, ces derniers temps, des législations mises en place s'écartent de cette tendance. Des droits qui, hier, étaient réservés aux seuls nationaux sont attribués aujourd'hui à tous les résidents : droits syndicaux, sociaux, culturels, cultuels et aussi certains droits politiques. Il en est de même dans le cadre de la législation de l'Union. La Charte affirme dans de nombreux articles "Toute personne a droit…" ou "Nul ce peut être…". Elle précise même dans son article 21-2 que "Dans le domaine d'application du traité instituant la Communauté européenne et du traité sur l'Union européenne, et sans préjudice des dispositions particulières desdits traités, toute discrimination fondée sur la nationalité est interdite". La non discrimination en fonction de la nationalité est donc la règle, la discrimination l'exception.

Le traitement inégal de résidents, non en fonction de leurs qualités personnelles, durée de résidence, degré d'intégration… mais seulement en fonction de leur nationalité, paraît très critiquable au regard des principes de l'Union. S'agissant de droits politiques, l'article 12-1 de la Charte stipule : "Toute personne a droit à la liberté de réunion pacifique et à la liberté d'association à tous les niveaux, notamment dans les domaines politique…" Ainsi toute personne a le droit d'être membre d'un parti politique, peut éventuellement le présider mais certains ont le droit de vote et d'autres non.

Il n'y a pas une nationalité européenne. Si la personne n'a pas la nationalité d'un Etat membre, elle ne peut obtenir la citoyenneté de l'UE. Pourquoi ne serait-il pas possible d'obtenir la citoyenneté de l'Union par l'adhésion aux principes démocratiques sans passer par la nationalité d'un Etat membre ? Pour cela, il faudrait que la résidence soit au même titre que la nationalité un critère d'attribution de la citoyenneté de l'Union.

Quelle que soit leur nationalité, les personnes qui vivent sur le territoire européen, dans leur diversité culturelle, doivent pouvoir définir les conditions du vivre ensemble sans être obligées de faire référence à de mythiques ancêtres communs. Ce qui est en jeu, c'est l'organisation de la vie sociale aujourd'hui et le destin commun partagé. Déjà, le Parlement européen, le Comité économique et social, de nombreuses ONG se sont prononcées en ce sens. L'Union a intérêt à intégrer politiquement, aussi rapidement que possible, les populations qui vivent sur son territoire sous peine de les voir chercher ailleurs une dignité qui leur aura été refusée ici.

L'Union ne peut se proclamer démocratique, avancer vers l'élargissement extérieur en oubliant l'élargissement vers l'intérieur et laisser sur le bord du chemin 15 à 20 millions de ressortissants des Etats tiers.