Citoyenneté et ressortissants des Etats tiers

 dans

 le traité établissant une Constitution pour l’Europe

Dans le débat qui vient d’agiter les Français sur le projet de traité constitutionnel européen (PTCE), la place des résidents étrangers dans ce texte a donné lieu à peu de prises de position et encore moins quand il s’agit de la place de ces résidents dans la citoyenneté. Pourtant, c’est bien à l’occasion d’un débat « constitutionnel » que la question de la « citoyenneté » doit être abordée.

Le PTCE affirme : « L'Union est fondée sur les valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d'égalité, de l'État de droit, ainsi que de respect des droits de l'homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités » (I-2). Et le Préambule de la partie II place « la personne au coeur de son action en instituant la citoyenneté de l'Union européenne… » qui a déjà été « instaurée » (Titre I-B) ou « instituée » (Titre II-8) par le traité de Maastricht. D’ailleurs, le Projet ne fait que reprendre le critère d’attribution de la citoyenneté de ce traité : « Toute personne ayant la nationalité d'un État membre possède la citoyenneté de l'Union européenne» (I-10). Par ce critère, 15 millions de (non ?) personnes qui vivent sur le territoire de l’Union européenne sans avoir la nationalité de l’un des Etats membres, sont exclues de la citoyenneté de l’Union. En maintenant ce lien, citoyenneté de l’Union-nationalité de l’un des Etats membres, ce sont les Etats, à travers leur législation sur la nationalité, non l’UE, qui confèrent la citoyenneté de l’Union.

Le PTCE stipule : « Les citoyens de l'UE jouissent des droits et sont soumis aux devoirs prévus par la Constitution » (I-10). Ces devoirs réapparaissent dans le préambule de la Partie II. Ils ne sont précisés nulle part. Mais il paraît peu probable que les ressortissants des Etats tiers en soient dispensés.

Ayant les mêmes devoirs, les ressortissants des Etats tiers ont-ils les mêmes droits ? Les droits du citoyen de l’UE (I-10-2) ne sont pas tous de même nature :

« Droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres ». Le droit de circuler fait partie des Droits de l’homme (Art. 13 de la Déclaration universelle). L’article I-4 du Projet, le reconnaît implicitement en mettant « la libre circulation des personnes » sous le titre « Libertés fondamentales et non-discrimination ». Malheureusement, il met sur le même plan, la liberté de circulation des personnes, des marchandises et des capitaux, faisant peu de cas, du principe de dignité, énoncé précédemment.
En fait, ce droit « des personnes » est réservé aux citoyens et le PTCE n’est qu'une éventualité pour les ressortissants des Etats tiers : «1. Tout citoyen de l'Union a le droit de circuler et de séjourner librement sur le territoire des États membres. 2. La liberté de circulation et de séjour peut être accordée, conformément à la Constitution, aux ressortissants de pays tiers résidant légalement sur le territoire d'un État membre. » (II-105). La liberté de circulation et d’installation des travailleurs d’abord, des personnes ensuite, à l’intérieur de l’Union est un objectif, depuis le traité de Rome. Le PTCE ouvre une perspective mais maintient une discrimination en fonction de la nationalité.

« Droit d'adresser des pétitions au Parlement européen, de recourir au médiateur européen,… de s'adresser aux institutions et aux organes consultatifs de l'UE…». Le traité reconnaît aussi à toute « personne physique… résidant… dans un Etat membre... le droit d’accès aux documents… » (II-102), «  à une bonne administration » (II-101-4), « de saisir le médiateur » (II-103) et le droit « de pétition devant le Parlement » (II-104). Ces droits, repris des traités antérieurs, sont « constitutionnalisés ». Ce sont des droits d’usager, d’administré et ils sont reconnus aux personnes qu’elles soient citoyennes ou non.

« Le droit de bénéficier, sur le territoire d'un pays tiers… de la protection des autorités diplomatiques et consulaires de tout État membre dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État ». La protection diplomatique est assurée aux « nationaux lorsqu’ils ont été lésés par des actes contraires au Droit international commis par un Etat étranger et s’ils n’ont pas pu obtenir réparation par les voies de droit interne de cet Etat » (Lexique des termes juridiques, Dalloz, 1999). Ici, citoyen veut dire « national ». Les ressortissants des Etats tiers ne pourraient bénéficier de ce droit qu’en cas d’accord avec l’Etat dont ils ont la nationalité.

« Droit de vote et d'éligibilité aux élections au Parlement européen ainsi qu'aux élections municipales dans l'État membre où ils résident, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État ». Le mot citoyen prend ici sa signification politique, « individu  jouissant… des droits civils et politiques » (Dalloz, 1999).
Mais si le PTCE affirme : « Toutes les personnes sont égales en droit » (II-80), ces droits reconnus aux citoyens n’ont pas été étendus à toutes les personnes, même si les ressortissants des Etats tiers participent aux municipales dans plusieurs pays de l’Union.

Malgré le principe d’égalité, maintes fois énoncé, les citoyens de l’Union ne peuvent pas participer aux autres élections (locales, législatives, présidentielles). Ils ne sont pas éligibles « dans les mêmes conditions que les ressortissants » de l’Etat dans lequel ils résident. Le traité (III-126) maintient la possibilité de dérogations.  Les citoyens de l’Union ne seront toujours pas éligibles à certaines fonctions. Douze ans après le traité de Maastricht, ces inégalités de traitement entre citoyens de l’Union ne sont pas supprimées. Un citoyen de l’Union peut représenter la France au Parlement européen mais ne peut être maire d’une commune de quelques dizaines d’habitants !

Avant le traité de Maastricht, des Etats avaient attribué le droit de vote pour les élections locales aux ressortissants étrangers quelle que soit leur nationalité. Depuis ce traité, les citoyens de l'Union ont ce droit « dans les mêmes conditions » que les nationaux. Les ressortissants des Etats tiers ont conservé leur statut. Le traité de Maastricht a créé une discrimination politique entre les « bons » étrangers et les autres qui, autre discrimination, sont exclus des élections européennes. Le Projet  maintient ces discriminations politiques « européennes » qui légitiment, d’une certaine façon, les autres discriminations de droit ou de fait dont ces personnes sont déjà victimes.

Par suite des Traités et des législations nationales, les personnes qui vivent sur le territoire de l’UE sont réparties en 3 ou 4 citoyennetés avec des droits différents suivant leur nationalité et le pays de résidence : nationaux qui ont le droit de participer à toutes les élections, citoyens de l’UE qui ont le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales et européennes, ressortissants des Etats tiers qui ont ou n’ont pas le droit de vote avec ou sans éligibilité aux élections municipales ou locales. Sans oublier la Suède où les ressortissants des Etats tiers ont participé aux référendums sur le nucléaire ou l’euro ! Et le Royaume-Uni où les ressortissants du Commonwealth peuvent participer à toutes les élections (1).

Les conditions d’obtention de la nationalité sont très variables d’un Etat membre à l’autre et donc les possibilités d’accès à la citoyenneté de l’Union, source d’inégalité pour des personnes ayant la même nationalité mais séjournant dans deux pays différents. Cela peut conduire à des situations… étonnantes. Deux frères turcs s’installent dans deux Etats membres. Tout deux s’intègrent parfaitement dans leur pays de résidence. Le premier, en Belgique, obtient la nationalité belge. Le second, en Autriche, ne peut en faire autant, la législation étant moins favorable à cette démarche. Mais son entreprise prospère, il décide de faire venir son frère. Ce dernier, nouvellement arrivé, mais Belge donc citoyen de l’Union, pourra participer aux élections pour le Parlement européen dans son nouveau pays de résidence. Il pourra même participer aux municipales. S’il avait été français, il aurait même pu voter aux municipales en France et en Autriche ! Il ne parle pas l’allemand, ne connaît rien à la situation politique en Autriche. Son frère, exclu de cette citoyenneté, pourra lui servir de guide.

Dans son article I-45, le Traité affirme : « Dans toutes ses activités, l'Union respecte le principe de l'égalité de ses citoyens, qui bénéficient d'une égale attention de ses institutions, organes et organismes ». Il faut espérer que les personnes, non citoyennes, bénéficient de cette attention comme administrées. Dans le cas contraire, elles pourront utiliser les droits qui sont reconnus à toute personne de présenter une pétition devant le Parlement européen ou d’interpeller le médiateur.

Il a beaucoup été question, sous le titre de « Citoyenneté participative » d‘un nouveau droit proposé par le PTCE : « des citoyens de l’UE, au nombre d’un million au moins…, peuvent prendre l’initiative d’inviter la Commission… à soumettre une proposition appropriée… nécessaire aux fins d’application de la Constitution » (I-47). C’est une importante innovation qui a été saluée mais dont on a aussi noté certaines limites. Tout d’abord, on est loin de la citoyenneté participative qui suppose de faire une place aux citoyens dans la préparation, l’adoption et la réalisation d’un projet. Ici, il s’agit seulement de suggérer à la Commission une initiative législative en vue d’une meilleure application de la Constitution. Sans possibilité de demander une éventuelle modification de la Constitution. La Commission jugera dans quelle mesure elle donnera suite. Il est certain que demander un million de signatures à l‘échelle européenne est un seuil raisonnable mais la Commission se sentira obligée de donner une suite si la mobilisation est importante et soutenue par des parlementaires européens…
Mais cette nouvelle possibilité n’est offerte qu’« aux citoyens » et ignore les ressortissants des Etats tiers. Pourtant soumis aux mêmes lois, ils peuvent estimer que des dispositions devraient être revues aux fins d’application de la Constitution. Les « personnes » peuvent interpeller le médiateur, adresser, à titre individuel ou collectif, une pétition devant le Parlement européen, non à la Commission parce qu’elles n’ont pas la citoyenneté de l’Union ! C’est donc une régression démocratique. Un signe de réticence à la volonté d’intégration politique par rapport à 1992 ?

Au Royaume Uni, les ressortissants du Commonwealth qui n’ont ni la nationalité britannique, ni celle de l’un des Etats membres, ont le droit de vote et d’éligibilité à toutes les élections et donc aux élections européennes. Ils peuvent élire les députés au Parlement européen, éventuellement être élus au Parlement européen et censurer la Commission. Ils ne peuvent signer une pétition collective pour suggérer, respectueusement, une initiative législative à cette même Commission. Le ressortissant du Commonwealth vivant dans un autre pays de l’Union n’a ni droit de vote, ni droit de s’adresser à la Commission.
Récemment, la Commission (IP/03/1479 Communiqué de la Commission européenne Bruxelles, 29 octobre 2003) a déclaré : « Même si le droit de vote aux élections du Parlement européen est régi par des principes généraux relatifs aux élections (à savoir que le scrutin doit être direct, universel, libre et secret), aucun principe général de droit communautaire ne prévoit que, pour les élections au Parlement européen, l'électorat doit être limité aux citoyens de l'UE ». Ce qui veut dire qu’un gouvernement de gauche pouvait, pourrait donner le droit de vote et d’éligibilité à des ressortissants des Etats tiers sans que la Commission trouve à redire. Faut-il rappeler que le Conseil constitutionnel a précisé que s’il fallait modifier la Constitution pour donner le droit de vote aux municipales, ce n’était pas nécessaire pour le droit de vote aux européennes.
Mais, après demain, si la Commission est appelée à « définir une procédure uniforme pour les élections au Parlement européen » en sera-t-il de même si le PTCE est adopté qui affirme : « Le Parlement européen est composé de représentants des citoyens de l'Union » (I-20). Enlèvera-t-elle le droit de vote et d’éligibilité aux ressortissants du Commonwealth, non citoyens de l‘Union ?

Cette conception ambiguë de la citoyenneté, tantôt ouverte, tantôt réservée aux seuls nationaux d’un Etat membre, se retrouve dans d’autres parties du PTCE.  En effet, « tout citoyen a le droit de participer à la vie démocratique de l’Union » (I-46.3). Mais « les institutions donnent,… aux citoyens et aux associations la possibilité de faire connaître leurs opinions… entretiennent un dialogue ouvert… avec les associations représentatives et la société civile… la Commission procède à de larges consultations des parties concernées… » (I-47.1.2.3). Les associations, la société civile, les parties concernées peuvent ne pas être composées uniquement de citoyens de l’Union. A travers elles, les ressortissants des Etats tiers « participent à la vie démocratique de l’Union ». Auront-ils droit à la parole ?

Cette tension entre principe attribuant les mêmes droits à tous sans distinction de nationalité et discrimination politique qui attribue la citoyenneté aux seuls nationaux des Etats membres réapparaît dans la place attribuée par le Traité aux partis politiques. Le Projet reconnaît (II-72) à « toute personnes… le droit… à la liberté d’association à tous les niveaux, notamment dans les domaines politique… ». Toute personne peut donc participer à un parti politique. Eventuellement le présider. Elle ne peut voter. Et le second alinéa de l’article II-72 semble en contradiction avec le premier : « les partis politiques au niveau de l'Union contribuent à l'expression de la volonté politique des citoyens de l'Union ». Seulement des citoyens ?
Si « toute personne a le droit de travailler », « les ressortissants des pays tiers…. (n)’ont droit (qu’)à des conditions équivalentes à celles dont bénéficient les citoyens de l’Union » (II-75) ?

En conclusion, l’attribution de la citoyenneté aux seuls nationaux des Etats membres entraîne des inégalités et des incohérences en contradiction avec les principes énoncés. L’Union devrait tirer les conséquences du fait qu’elle est terre d’immigration. Le Projet de traité constitutionnel européen donne plus de force à certaines dispositions antérieures. Il est regrettable que l’occasion n’ait pas été saisie pour affirmer la volonté de l’Union d’intégrer des millions de personnes qui vivent sur son territoire. Conservant aux Etats le droit de dire qui est national, l’Union pourrait dire qui est citoyen de l’Union et qui ne l’est pas. Et prendre comme critère, à coté de la nationalité, la résidence.
La nationalité a une dimension identitaire, la citoyenneté par l’adhésion volontaire aux principes de l’Union est le ciment qui unirait toutes les personnes vivant sur un même territoire en vue de construire un destin commun.
L’Union harmonise les politiques nationales d’immigration, elle a mis au point une directive pour résidents de longue durée. La Constitution était l’occasion d’élargir l’Union vers l’intérieur, d’attribuer aux résidents les mêmes droits qu’aux nationaux et d’avancer vers l’égalité de tous.
En cas de maintien de résidents en dehors de la citoyenneté, nul ne pourra s’étonner si certains se tournent vers d’autres valeurs plus accueillantes que celles de l’Union, généreusement proclamées, plus discrètement appliquées.

Les multiples degrés de citoyenneté, en fonction de la nationalité et du lieu de résidence, apparaissent comme des entorses au principe général qui voudrait bannir les discriminations notamment en fonction de la nationalité. La diversité est constitutive de l’Union. Il n’y a pas de nationalité européenne. Pourquoi l’adhésion à « l’Européanité » passerait-elle obligatoirement par la naturalisation à l’une de ses composantes et non par l’adhésion aux valeurs qu’elle proclame ?

(1)  Parmi les 25 pays de l’UE, 6 ont donné le droit de vote et d’éligibilité aux élections municipales ou locales : Danemark, Finlande, Irlande, Lituanie, Pays-Bas, Slovénie. Trois n’ont pas donné le droit de vote et non l’éligibillité : Belgique, Estonie, Luxembourg. Quatre ont accordé ce droit seulement sous condition de réciprocité : Espagne, Malte, Portugal, Tchéquie. La Suède accorde en plus le droit de participer aux référendums et au Royaume-Uni, les ressortissants de Commonwealth ont le droit de vote et d’éligibilité à toutes les élections. Dix n’ont encore rien donné : Allemagne, Autriche, France, Grèce, Italie, Chypre, Hongrie, Lettonie, Pologne, Slovaquie.