MIGRATIONS SOCIETE N°73 janvier-février 2001 _________________________________________________________________________________________

DES COMMISSIONS CONSULTATIVES AU DROIT DE VOTE? LES CHEMINS DE LA CITOYENENTE ?

Il peut paraître un rien retardataire de faire un dossier sur les structures de concertation des résidents étrangers au niveau communal quand les citoyens de l'Union européenne vont, pour la première fois en France, participer aux élections municipales. Cela témoigne tout simplement du retard de la France sur le chemin de la démocratie.

         "En effet, la France sera, par la volonté de ses gouvernants, un des derniers États de l'Union européenne à appliquer le traité de Maastricht de 1992. SI les citoyens de l'Union ont pu participer aux élections européennes EN 1994 et 1999, ce n'est qu'en 2001 qu'ils pourront le faire aux municipales, alors que cette participation aurait déjà dû avoir lieu en 1995. Pourquoi avoir appliqué les dispositions du traité dans un cas et non dans l'autres ? Probablement parce que les politiques accordent peu d'estime aux élections européennes et au Parlement européen. En tout cas, une telle attitude, en contradiction avec l'esprit et la lettre du traité, témoigne de leur mauvaise volonté en la matière.

         Mais l'insuffisance du traité de Maastricht lui-même laisse sur le bord de la route les résidents étrangers originaires des Etats tiers qui n'auront pas, une fois encore, le droit de participer. Pour certains, les lois sur la nationalité et la fermeture des frontières aidant, cette question n'est que la fin d'une histoire, celle de la forte immigration des "trente glorieuses". Il n'en est rien. Car si, d'après le dernier recensement, le nombre d'étrangers a légèrement diminué, il est encore significatif surtout dans certaines communes et; parmi les résidents étrangers, les ressortissants des Etats tiers sont majoritaires. De plus, d'après les prévisionnistes, la fermeture des frontières a fait son temps et il s'agit maintenant de savoir quand et comment elles vont s'ouvrir à nouveau. Enfin, si l'accès à la nationalité est relativement ouvert, il ne suffit pas à assurer la "promotion" politique : un seul député noir à l'Assemblée nationale, aucun député d'origine maghrébine alors qu'avec le seul droit du sang, il y a plusieurs députés d'origine turque en Allemagne et la comparaison avec le Royaume-Uni ou la Belgique serait encore plus affligeante pour la France …

         C'est d'ailleurs en Belgique qu'ont été mises en place les plus nombreuses structures de concertation. Elles ont le plus souvent périclité devant l'inconstance des politiques et l'impatience de ceux qui revendiquaient le droit de vote. En France, bien que la mise en place des structures de consultation soit au programme des partis de gauche depuis fort longtemps (depuis 1977 pour le PS), la pratique a été assez restreinte : quelques conseils consultatifs des étrangers, quelques offices des migrants, une poignée d'élections de conseillers municipaux associés. Au total ces structures sont restées marginales. Elles ont pu jouer un rôle plus ou moins important localement. Si elles avaient été largement diffusées dans les communes où les résidents étrangers sont assez nombreux, elles auraient pu contribuer à l'évolution de l'opinion publique en faveur du droit de vote. Elles auraient montré que la présence des résidents étrangers dans les structures municipales était au moins aussi justifiée et utile que celle des champions de la discrimination et de l'apartheid. Les politiques ont préféré suivre l'opinion publique traduite par les sondages qu'ouvrir le chemin par une pratique innovante.

         La mise en place de structures représentatives de concertation présente quelques difficultés qui peuvent être perçues dans les contributions concernant les villes de Mons en Baroeul, d'Amiens, de Strasbourg ou de Grenoble. Si les choses sont moins visibles dans les Conseils consultatifs des étrangers qui ne participent pas directement aux réunion du Conseil municipal, qui sont constitués à partir des associations existantes, où les places disponibles ont nombreuses, elles se compliquent quand on veut faire élire et participer des Conseillers municipaux associés dans des conditions proches de celles en vigueur pour les nationaux.
         Cette partie de la population, exclue par définition de la citoyenneté au moment des élections, est "mise à part". Ceci se traduit dans les faits : population comptée à part, scrutin spécifique, à une date différente de celle des élections nationales et pour terminer élus siégeant, à une table quelquefois séparée, avec voix consultative seulement. Ceux qui luttent contre cette exclusion en organisant leur représentation au niveau municipal entérinent, d'une certaine façon, cette mise à part. Pour eux, organiser cette représentation n'a de sens que si elle est une ouverture vers le droit de vote ou, pour certains, vers l'acquisition de la nationalité.

         Les résidents étrangers quand ils se regroupent dans des associations, le font sur une base nationale ou plus locale, avec quelquefois des divisions en fonction du degré d'allégeance ou d'opposition au gouvernement du pays d'origine. D'autres n'appartiennent à aucune association, certains parce qu'ils sont trop peu nombreux de la même nationalité. Comment faire élire les représentants de cette population ? Le problème peut être résolu de plusieurs manières mais qui conduisent toutes à prendre en considération ces appartenances nationales lors même que la démarche est une procédure visant à les intégrer, au delà des particularismes, au suffrage universel.

         Le nombre de représentants à élire est fonction du nombre d'étrangers dans la ville. Il faudra donc élire 2, 3 ou 4 représentants. Il existe souvent une nationalité dominante. Une application simple de la règle de la majorité risque de conduire à l'élection de représentants ayant tous la même nationalité. D'où avant l'élection la fixation, le plus souvent avec les intéressés, de règles qui permettront la représentation plus équilibrée des différentes nationalités : soit scrutin de liste avec des candidats de nationalité différente, soit élection de la personne qui aura le plus de voix dans telle nationalité ou tel regroupement de nationalités. Par cette pratique, le candidat, apparaît comme le représentant des résidents étrangers ayant la même nationalité que lui. Même s'il est élu, dans le scrutin de liste par exemple, par tous les électeurs. Même si en pratique il est apparu que la plupart des Conseillers associés élus se sont comportés ensuite beaucoup plus comme des représentants de l'ensemble de la population, y compris de la population française, que comme les porte-parole des résidents de telle ou telle nationalité. Ils ont, par leur pratique d'élu, échappé, le plus souvent, au cantonnement dans lequel leur mode d'élection aurait pu les enfermer même s'ils n'ont pas négligé les questions spécifiques. Cela est de bon augure pour l'ouverture de la citoyenneté.

         La participation des Conseillers municipaux associés a rencontré d'autres difficultés : difficultés politiques, manque d'enthousiasme des élus de gauche et surtout opposition quelquefois très virulente de la droite et de l'extrême-droite ; difficultés juridiques quand les opposants ont porté l'affaire devant les tribunaux. Ces difficultés ont probablement contribué à limiter le nombre d'expériences de ce type, un certain nombre de maires ayant pu penser qu'une telle opération comportait, pour eux, plus d'inconvénients que d'avantages. Finalement, des quelques municipalités qui ont mené à bien la mise en place de Conseillers municipaux associés, seules celles de Cerisay et Mons en Baroeul ont persévéré.

         Mais que vont devenir ces expériences avec la citoyenneté de l'Union. Les citoyens de l'Union ont désormais le droit de vote et d'éligibilité aux élections municipales (et européennes). Ils ne sont plus intéressés en principe par ces structures qui ne sont que consultatives. Cela va se traduire par un affaiblissement du nombre de résidents étrangers exclus du scrutin municipal et ceux-ci risquent d'être encore plus oubliés que précédemment. Cependant, dans les communes où les résidents étrangers sont massivement originaires de pays tiers, les choses ne vont guère changer. Dans d'autres cas, comme à Cerisay où la population étrangère est, dans son énorme majorité, portugaise, cette structure perd sa raison d'être initiale : donner une représentation à des résidents étrangers qui sont exclus des élections et ouvrir la voie à l'obtention du droit de vote et d'éligibilité. Elle va donc disparaître ou changer de nature. Quelques unes de ces structures sont déjà ouvertes aux Français d'origine étrangère, elles peuvent le rester pour les citoyens de l'Union. Mais il serait étonnant que ce double collège perdure, les citoyens de l'Union pouvant être électeur et élu conseillers municipaux et conseillers associés !

Les choses sont différentes pour les Conseils consultatifs des étrangers. Ils peuvent continuer à exister. Mais leur fonction va évoluer. De palliatif d'un mode de représentation qui les exclut, elles vont de plus en plus s'apparenter aux commissions extra-municipales comme il en existe pour d'autres catégories de la population : personnes âgées, jeunes… Ici, un rôle important sera la lutte contre toutes les discriminations qui ne touchent pas seulement les étrangers mais toutes les personnes "repérables" dont on sait que, désormais, une sur trois a la nationalité française.

Au total, ces structures de concertation ont pu être utile localement dans l'intégration sociale et politique des résidents étrangers, elles n'ont pas ouvert la voie vers le droit de vote et l'éligibilité. Avec le droit de vote et d'éligibilité des citoyens européens au niveau municipal, leur intérêt et leur rôle vont être profondément modifiés. L'élection de conseillers associés ne devrait plus intéresser que les résidents originaires d'un Etat tiers de l'Union. Les commissions consultatives devraient évoluer vers un statut proche des différentes commissions extra-municipales avec une orientation plus nette, probablement, vers la lutte contre les discriminations. Le sentiment d'exclusion d'une partie de la population étrangère risque fort d'être exacerbé par cette nouvelle inégalité entre résidents étrangers. Elle justifie le renforcement de la revendication du droit de vote pour tous les étrangers quelle que soit leur nationalité.

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